專項債投向拓寬至11大領域，可作項目資本金領域新增3個

21世紀經(jīng)濟報道記者楊志錦 上海報道 21世紀經(jīng)濟報道記者從多位財政系統(tǒng)人士處獲悉，近期監(jiān)管部門明確專項債在原有9大領域投向基礎上新增新能源和新基建投向。可用作項目資本金的領域在原有10個領域的基礎上增加新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業(yè)園區(qū)基礎設施3項。

“我們近期正在謀劃2023年專項債儲備項目，已經(jīng)按照11大投向領域、13個作資本金項目的領域謀劃項目。”南方省份某地市財政局人士表示。

專項債于2015年首度發(fā)行，當年發(fā)行規(guī)模1000億。2016年、2017年，其發(fā)行額度分別擴張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴張到2.15萬億，2020年發(fā)行額度達到3.75萬億，創(chuàng)出新高。2021年、2022年額度有所回落，但仍高達3.65萬億。專項債成為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的關鍵舉措。

記者了解到，專項債要求投向有收益的公益性項目，近年來10多萬億的專項債發(fā)行后，地方面臨有收益項目不足的問題，增加專項債投向領域有助于增加項目儲備，但也需要關注投向泛化的問題。此外，監(jiān)管部門明確單個省份專項債作資本金的比例上限為25%，但實踐中遠低于上限，投向領域限制被認為是原因之一，增加投向一定程度上能解決這一問題。

一、投向拓寬至11大領域

回顧來看，專項債投向領域經(jīng)歷了一個動態(tài)調整的過程，早期專項債并無細分品種，只要求投向有收益的項目。2017年8月，《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》印發(fā)，“中國版市政債”建設開啟。當年監(jiān)管部門和地方先后推出土地儲備、收費公路、棚戶區(qū)改造、軌道交通等細分專項債品種。

此后的2018年-2019年，中國專項債以土地儲備專項債、棚改專項債為主。Wind數(shù)據(jù)顯示，2018年土地儲備專項債、棚改專項債發(fā)行規(guī)模分別為5227億、3145億，二者合計占當年新增專項債發(fā)行規(guī)模的62%，2019年該占比進一步上升至64%。

不過，2019年專項債的使用范圍發(fā)生重大變化。2019年9月4日召開的國常會表示，專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業(yè)化運作的產業(yè)項目。

究其原因，投資主管部門發(fā)現(xiàn)，雖然2019年超2萬億專項債發(fā)行，但是基建投資增速一直在低位徘徊并未突破5%，主要原因在于專項債大部分用于棚改、土儲兩大領域，未形成有效投資。

當時的國常會還表示，擴大專項債使用范圍，重點用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態(tài)環(huán)保、職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施。

這構建了專項債投向的基礎分類框架，此后專項債投向整體在這一框架下調整，但整體保持九大投向領域。值得注意的是，九大領域還有一些細分投向，比如交通基礎設施細分為鐵路、收費公路、機場、水運、軌道交通等。

財政部數(shù)據(jù)顯示，今年1-6月各地累計發(fā)行新增專項債券3.41萬億元，基本完成發(fā)行任務。其中，支持市政建設和產業(yè)園區(qū)基礎設施11691億元、社會事業(yè)6389億元、交通基礎設施5777億元，占比分別為34%、18.7%、16.7%。

與此同時，隨著專項債大規(guī)模發(fā)行，諸多地方有收益的公益性項目已經(jīng)明顯不足。一種改革建議是降低專項債占比提高一般債占比，但由于赤字率、債務率的約束，近年來一般債占比反而在下降、專項債占比持續(xù)上升。最終采取的措施是擴大專項債投向領域。

記者了解到，近期監(jiān)管部門明確專項債在原有9大領域投向基礎上新增新能源和新基建投向。其中，新能源投向細化為公共領域充換電基礎設施，大型風電基地等綠色低碳能源基地。新基建細化為云計算、數(shù)據(jù)中心、人工智能基礎設施，軌道交通等傳統(tǒng)基礎設施智能化改造，市政、公共服務等民生領域信息化項目等。

除用于項目建設外，2020年專項債還可用于補充中小銀行資本金，一些市場人士認為專項債支持領域已“泛化”。一些地方財政人士則向記者反饋，專項債要求投向有收益的項目，土地儲備項目最符合要求，但由于拉動有效投資不夠，土儲專項債不允許發(fā)行。

二、增加可作資本金的范圍

“專項債用作資本金”源于2019年印發(fā)的《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》。該通知明確，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。

中國投資項目啟動必須要有一定的資本金，即項目法人認繳非債務性資金，作為本錢。國家針對不同領域有不同資本金比例要求，一般在20%左右。為了充分發(fā)揮專項債資金撬動社會投資效應，國家首次允許專項債這類地方政府債務性資金作為資本金，但為了防控風險，也有不少限制。

具體而言，對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。監(jiān)管部門明確，各省份專項債可用作資本金規(guī)模占總規(guī)模比重不得超過20%。

此后專項債作項目資本金政策在不斷調整。比如，2020年將各省份專項債可用作資本金規(guī)模占總規(guī)模比重上限調整至25%，可作資本金的領域拓寬至鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等10個領域。

財政部數(shù)據(jù)顯示，今年上半年發(fā)行的3.41萬億元新增專項債中，各地共安排超過2400億元專項債券資金用作重大項目資本金，專項債作資本金的比例僅為7%。此前2020年、2021年，該比例在8%左右。換言之，當前專項債作資本金比例遠低于上限，由此導致專項債的撬動作用下降。

其中，投向領域限制被認為是一個原因。“專項債作資本金的項目要求比較高，因此符合條件的項目比較少。這類項目主要是鐵路、軌交等大型基礎設施項目?！苯愕貐^(qū)某地市債務辦人士表示。

記者了解到，近期監(jiān)管部門明確，可用作項目資本金的領域在原有10個領域的基礎上增加新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業(yè)園區(qū)基礎設施3項，專項債可作資本金領域由此擴大至13項。

但投向領域限制僅僅是制約專項債作資本金的一個原因，其他原因包括項目收益不足、實操相對復雜、部分地方出于防控債務風險控制專項債作資本金等，這些問題仍有待進一步解決。

江浙地區(qū)地市債務辦人士表示，專項債券用于項目資本金，大多會形成“專項債券+市場化融資”的模式。這意味著項目收入需兼有政府性基金收入和專項收入，同時項目收入要實行分賬管理，實際操作比較麻煩?！斑@類項目本身收益也不差，稍微包裝包裝直接通過市場化融資也沒多大問題。何必通過專項債+貸款的方式融資？”